Leyes orgánicas de educación, ¿de verdad son orgánicas?

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Felipe J. de Vicente Algueró

Hace unas semanas el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) dictó una sentencia que anulaba determinados preceptos de un decreto de la Generalitat por el cual se permitía la organización del currículum de Bachillerato en ámbitos o agrupación de asignaturas (aunque no fueran afines) así como la evaluación integrada y no diferenciada, es decir, la calificación de una parte del ámbito ha de ser idéntica a las de las restantes.

El recurrente fue el sindicato mayoritario de la enseñanza secundaria en Cataluña (ASPEPC-SPS). El principal argumento contra la normativa catalana es que las disposiciones impugnadas vulneraban las competencias estatales, ya que la norma básica (Ley Orgánica de Educación, LOE, modificada por Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica del Estado, LOMLOE) no lo permite. En primer lugar, resulta sorprendente que haya sido un particular quien haya recurrido la ley defendiendo las competencias del Estado. Debería haber sido el gobierno de la nación el que tenía la obligación de acudir a la Justicia. Para eso hay una Alta Inspección que vela porque las normas autonómicas se ajusten a las estatales. En este caso, o la Alta Inspección es incompetente o, si puso el caso en conocimiento del Ministerio de Educación y este no atendió el aviso, la dejación de funciones es aún más grave.

Pero la sentencia contiene algunos matices interesantes. El sindicato recurrente utiliza en el fundamento de su demanda que la organización curricular por ámbitos y la evaluación integrada son “metodología”, argumento que acepta el Tribunal. Y eso provoca algunas preguntas.

Las leyes orgánicas de Educación y las metodologías pedagógicas

Es cierto que la LOE no autoriza los ámbitos y la evaluación integrada en Bachillerato, pero sí lo hace en los primeros tres cursos de la ESO. Y aún más, la misma ley autoriza la enseñanza por proyectos y resolución colaborativa de problemas (art- 19). El artículo 24 establece que las Administraciones educativas procurarán que los alumnos y alumnas de primero y segundo cursen un máximo de una materia más que las áreas que compongan el último ciclo de educación primaria. Todo esto, y algunas cosas más, pertenecen a la metodología educativa, algo cambiante, confuso y muy variado. ¿Cuántas metodologías hay? ¿Solo las citadas en la ley? ¿No es metodología, p.e., la clase magistral o el uso adecuado del libro de texto? La Ley es aún más taxativa cuando llega a incluir los métodos pedagógicos como parte del currículum oficial (art. 6), lo cual es una auténtica extralimitación porque un currículum básico no puede incluir aspectos que pueden quedar en manos del profesorado, como los métodos didácticos empleados para concretar este currículum. En el caso de la evaluación de la FP se dice que la evaluación se hará según las nuevas metodologías de aprendizaje (art. 43), sin concretar cuáles son estas nuevas metodologías y provocando una cierta inseguridad jurídica.

Es llamativo que tamañas disposiciones formen parte nada más y nada menos que de una ley orgánica. La Constitución española ha introducido en el ordenamiento jurídico español la calificación de ley orgánica (modelo inspirado en el constitucionalismo alemán y usado allí con más cuidado) para aquellas leyes intermedias entre la propia Constitución y las leyes ordinarias. Por ejemplo, son leyes orgánicas los estatutos de autonomía, la ley electoral y todas aquellas que desarrollan, por mandato constitucional, los derechos y libertades fundamentales.

La educación, como derecho fundamental requiere una ley orgánica de desarrollo del artículo 27 (derecho a la educación), así como del 149.1.30 sobre la obtención y homologación de títulos académicos. ¿Realmente es materia de una ley orgánica la enseñanza por proyectos, por ámbitos, la resolución colaborativa de problemas o el número exacto de asignaturas del primer curso de la ESO? ¿Qué tiene que ver el derecho a la educación con la metodología que se pueda utilizar en la docencia? Los métodos pedagógicos son más propios de reglamentos y, sobre todo, de la propia libertad de los profesionales, siempre que se garantice su acoplamiento con las normas curriculares básicas.

Curiosamente, la Ley General de Educación (1970), en su preámbulo, dice que esta ley no se basa en el establecimiento de un cuerpo de dogmas pedagógicos reconocidos por todos, ni en la imposición autoritaria de un determinado tipo de criterios. Por ello la ley renuncia a imponer cualquier metodología y reconoce: poco eficaces son las reformas de los Centros docentes intentadas mediante una disposición general y rígida, prescribiendo planes o métodos no ensayados todavía y dirigidos a un personal docente que no esté identificado con el pensamiento del legislador. Esta ley estuvo en vigor al menos parcialmente hasta 1990 y en estos años proliferaron multitud de experiencias metodológicas en la enseñanza. Todas ellas encontraron apoyo en las administraciones, pero sin imponer al conjunto del profesorado ninguna de ellas. Surgieron los centros experimentales y piloto para comprobar la eficacia (o no) de las nuevas corrientes pedagógicas y nuevos métodos de enseñanza. Incluso existían los colegios de primaria anexos a las Escuelas de Magisterio, en donde los alumnos podían hacer sus prácticas y los profesores con nuevas metodologías de aprendizaje podían abandonar sus despachos y enseñar sus nuevas ideas.

Pero ese panorama empezó a cambiar con las leyes orgánicas posteriores. Lejos de ceñirse a desarrollar el derecho a la educación y las condiciones para la obtención y homologación de títulos académicos, las leyes orgánicas fueron invadiendo terrenos impropios de una ley orgánica. Bajo el paraguas de la Ley Orgánica se introdujeron normas variopintas más propias de otro tipo de legislación, o de ninguna.

La Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) tiene 67 artículos, 19 disposiciones adicionales, 9 transitorias y 3 finales; en total 98 normas. La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE) tiene 107 artículos, 19 disposiciones adicionales, 7 transitorias y 1 final; en total 197 normas. La Ley Orgánica de Educación (LOE) tiene 157 artículos, 49 disposiciones adicionales, 19 transitorias y 9 finales; en total 234 normas. Es decir, las normas educativas se han ido engordando progresivamente. ¿Todos los preceptos son propios de una ley orgánica? ¿Realmente pertenece al derecho constitucional de la educación la enseñanza por proyectos o por ámbitos?

Esta invasión reglamentaria en las leyes orgánicas muestra la poderosa influencia de los lobbies pedagogistas en el proceso de elaboración de las leyes. Harían bien estos lobbies en reflexionar cómo es posible que una ley franquista sea tan poco intervencionista en los métodos pedagógicos y sus leyes estén impregnadas de experimentos pedagógicos, no suficientemente contrastados, elevados, nada menos, que a norma acogida en una ley orgánica.

Las leyes orgánicas de Educación parecen una mezcla de preceptos de carácter orgánico con temas que son más propios de una ley ordinaria o de una simple orden ministerial. Las leyes orgánicas junto a la Constitución forman el llamado “bloque constitucional”. ¿La enseñanza por proyectos, por ámbitos, o la resolución colaborativa de problemas son “bloque constitucional”? ¡Es un verdadero disparate jurídico que para derogar o cambiar una simple metodología pedagógica sean necesarios 176 votos en el Congreso de los Diputados! Este carácter normativo y detallista de las leyes orgánicas de Educación es una de las causas por las que cada cambio de partido en el poder suponga una nueva ley orgánica.

¿En qué queda la libertad de cátedra?

La introducción de métodos pedagógicos en una ley orgánica, por los efectos jurídicos que entraña, afecta también a otro derecho reconocido en el art. 20 de la Constitución. Si aceptamos que la enseñanza por proyectos o ámbitos no es algo inherente al derecho a la educación, las leyes orgánicas que los amparan están limitando un derecho que sí es constitucional: la libertad de cátedra y lo hacen más allá de lo que los tribunales han podido establecer. En el caso de la enseñanza no universitaria, la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE), recoge el precepto constitucional: Los profesores, en el marco de la Constitución, tienen garantizada la libertad de cátedra. La definición es muy genérica, así que el alcance de la libertad de cátedra ha de entenderse a la luz de sentencias judiciales, especialmente la STC 5/1981 de 27 de junio y la STC 217/1992, de 1 de diciembre. Es cierto que estas sentencias reconocen un mayor alcance de la libertad de cátedra en la enseñanza universitaria, y la limita en la no universitaria graduando su alcance desde la primaria a la secundaria superior, de más a menos limitaciones, además de distinguir entre profesorado de la enseñanza pública (más libertad) y de la privada (menos libertad). Entre estas: no ampara la libertad de adoctrinamiento, respeto a los valores constitucionales y a la conciencia de los menores amparada por el derecho de los padres a elegir la formación moral y religiosa de sus hijos (art. 27 de la CE).

Entre las limitaciones que las dos sentencias citadas imponen a la libertad de cátedra está la normativa básica del Estado que establece los currículums y planes de estudio. De como sean las directrices curriculares dependerá el grado de libertad del profesorado. Cuando una ley orgánica desciende a detalles que son impropios de una norma de este rango cercena la libertad de cátedra. El artículo 91 de la LOE atribuye al profesorado (atención: al profesorado, no a los centros): La programación y la enseñanza de las áreas, materias, módulos o ámbitos curriculares que tengan encomendados. La evaluación del proceso de aprendizaje del alumnado, así como la evaluación de los procesos de enseñanza. Y al final del mismo artículo establece la forma en que han de ejercerse estas funciones: Los profesores realizarán las funciones expresadas en el apartado anterior bajo el principio de colaboración y trabajo en equipo. Por lo tanto, la propia ley parece contradecirse cuando admite la capacidad del profesorado para la “programación”, que incluye la metodología, y por otro lado la restringe. Lógicamente la debida coordinación y colaboración de los docentes (que se concreta en el proyecto educativo) es el marco en que se ejerce esta función.

Sería, por lo tanto, jurídicamente más lógico y pedagógicamente más correcto liberar a las leyes orgánicas de cualquier normativa que se refiera a cuestiones tan opinables como es la metodología didáctica que el profesorado puede seguir y respetar su libertad de cátedra el máximo posible. Una ley orgánica no es lugar para introducir opiniones y experimentos fruto de las elucubraciones de los pedagogos. El docente, amparado en su libertad de cátedra, no tiene la obligación legal de hacer suyos unos planteamientos doctrinales (las teorías pedagógicas que sustentan estos métodos) con los que no comulga.

La segunda de las sentencias del TC citadas concreta el alcance de la libertad de cátedra: posibilidad de expresar las ideas o convicciones que cada profesor asume como propias con relación a la materia objeto de su enseñanza. ¿Puede obligarse a un profesor a asumir como propias convicciones pedagógicas o didácticas de su materia con las que no está de acuerdo? Está clara la competencia del Estado para establecer los currículums básicos. ¿Pero también es competente para obligar a seguir determinadas teorías pedagógicas? La consideración de los métodos pedagógicos como parte del currículum básico, como hace la vigente LOE, es un abuso del legislador y limita la libertad de cátedra más allá de lo que el propio Tribunal Constitucional ha entendido como el perímetro en que esta puede ejercerse.

Hay actualmente en España y, singularmente, en Cataluña, un fuerte debate entre los defensores a ultranza de estos nuevos métodos pedagógicos colocados subrepticiamente en la Ley Orgánica de Educación y en normas autonómicas agobiantes, que se autodefinen como “pedagogía progresista” y quienes se oponen a ellos, a los que se califica de “antipedagogistas”. Pero este no es el debate. Es otro: entre quienes defienden la libertad de cátedra y de elección de metodologías pedagógicas (incluidas las que sostienen los supuestos pedagogos progresistas) y los que quieren imponer su modelo pedagógico a través de las leyes (y no del apoyo del profesorado) gracias a sus buenas relaciones con las administraciones y usando instituciones muy bien subvencionadas de donde salen los llamados a gestionar sus proyectos desde el poder político. Libertad o imposición. Ese es el verdadero dilema.

El Estado, incluyendo la Generalitat, ha de ser neutral en cuanto a las metodologías didácticas, evitando una especie de “confesionalidad pedagógica” que termina anulando en la práctica la libertad de cátedra. Las leyes orgánicas son algo más serio y restringido. O deberían serlo.

Fuente: educational EVIDENCE

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