Poden tenir els centres públics un “caràcter propi” o ideari?

Els centres públics no poden tenir caràcter propi, però, de fet, en tenen

Llicència Creative Commons

Felipe J. de Vicente Algueró

El concepte de caràcter propi (utilitzat en la legislació educativa francesa i alemanya), entra a la llei espanyola amb la Llei Orgànica del Dret a l’Educació (LODE,1985, parcialment en vigor): “En el marco de la constitución y con respeto de los derechos garantizados en el título preliminar de esta ley a profesores, padres y alumnos, los titulares de los centros privados tendrán derecho a establecer el carácter propio de los mismos” (art22). Posteriorment s’hi va introduir un concepte anàleg, “ideari”, a la Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares (art. 34), la primera gran llei educativa espanyola després de l’aprovació de la Constitució, amb un govern d’UCD. Un cop van arribar al poder, els socialistes van elaborar la seva pròpia llei, derogant l’Estatut ucedista i preferint el concepte “caràcter propi”, tot i que el Tribunal Constitucional (TC) va acabar considerant anàlegs ambdós termes.

El caràcter propi és una conseqüència (però no l’única) del concepte més ampli de llibertat d’ensenyament, amb un itinerari jurídic constitucional i en el dret internacional de llarg recorregut. La primera constitució espanyola que reconeix la llibertat d’ensenyament és la de 1869 a l’article 24: “Todo español podrá fundar y mantener establecimientos de instrucción o de educación, sin previa licencia, salva la inspección de la Autoridad competente por razones de higiene y moralidad”. La Constitució de 1876 recull el mateix dret a l’article 12 i en termes semblants.

Ambdues constitucions s’inspiren en el liberalisme imperant i la llibertat d’ensenyament és entesa com a part de les llibertats pròpies de les societats liberals. En tots dos casos, a més, la llibertat d’ensenyament es contempla com una via d’escapament davant del caràcter confessional de gairebé totes les escoles privades i una manera d’eludir el control eclesiàstic. Per cert, aquest precepte constitucional va ser el que va permetre fundar una de les grans institucions educatives de la història espanyola: la Institución Libre d’Enseñanza, concebuda originàriament com a universitat i reconduïda després a col·legi d’ensenyament primari i secundari. No va ser l’únic cas: l’Escola Moderna de Ferrer i Guàrdia va poder funcionar gràcies a les llibertats de la societat liberal que tant odiava el seu fundador.

Amb l’adveniment de la Segona República i una constitució més estatalista i menys liberal, la llibertat d’ensenyament desapareix del text constitucional (1931). L’article 48 estableix que “el servicio de la cultura es atribución esencial del Estado, y lo prestará mediante instituciones educativas enlazadas por el sistema de la escuela unificada”. La constitució republicana, completada amb la Ley de Congregaciones Religiosas, tenia un objectiu clar: fer desaparèixer d’Espanya l’ensenyament confessional catòlic prohibint a les institucions religioses catòliques dedicar-se a l’ensenyament; prohibició que no s’estenia a altres col·lectius. La Institución Llibre de Enseñanza, per exemple, va poder funcionar normalment; igual que d’altres centres privats, pocs, tota vegada que fossin de caràcter laic.

Després de la guerra civil, el règim franquista ho va enfocar just al revés: tots els centres educatius, públics o privats, són confessionals i l’ensenyament de la Religió és obligatori en tots. En tots hi ha actes religiosos, òbviament amb més intensitat als dependents de l’Església. És a dir, mentre a les dues constitucions liberals la llibertat d’ensenyament és entesa com a part de la llibertat religiosa o d’expressió, amb el franquisme el concepte es redueix a una qüestió de titularitat del centre i de finançament, públic, els estatals, i a través de les quotes de les famílies, els privats, ja que durant aquest període no hi va haver cap mena de subvenció a les escoles no estatals, tot i que sí beques.

Amb la constitució del 1978 es consagra a Espanya el concepte més ampli de llibertat d’ensenyament, reconeguda expressament a l’article 27: “Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza”. L’article concreta millor el dret i el circumscriu a dos aspectes fonamentals. Primer, el dret que assisteix els pares perquè els fills rebin la formació religiosa i moral que estigui d’acord amb les pròpies conviccions. I segon: es reconeix a les persones físiques i jurídiques la llibertat de creació de centres docents, dintre del respecte als principis constitucionals.

I, per si hi ha cap dubte en la constitució, els seus drets fonamentals s’interpretaran de conformitat amb la Declaració Universal de Drets Humans i els tractats i acords internacionals sobre les mateixes matèries ratificats per Espanya (art. 10). Són els dos grans documents del dret internacional que recullen la llibertat d’ensenyament. L’article 26 de la Declaració Universal de Drets Humans, aprovada per l’Assemblea General de l’ONU (1948), i l’article 18 del Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics, també de l’ONU (1966). En tots dos es reconeix explícitament la llibertat d’ensenyament en termes semblants al de la constitució.

El caràcter propi i la seva evolució jurídica i pràctica

Per complir el mandat constitucional de desenvolupar l’article 27, va caldre recórrer a una Llei Orgànica. La primera, que va fer fallida, fou la del Estatuto de Centros escolares. La segona va ser la LODE, que, com hem dit abans, introdueix el caràcter propi. L’article 115 de la Llei orgànica d’educació vigent (LOE) repeteix, gairebé amb les mateixes paraules, la referència al caràcter propi. Però hem d’advertir d’un matís important: només els centres privats poden tenir caràcter propi. Als centres públics se’ls exigeix ​​neutralitat ideològica: “Todos los centros públicos desarrollarán sus actividades con sujeción a los principios constitucionales, garantía de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales a que hace referencia el artículo 27.3 de la Constitución (art. 18 de la LODE. Això introdueix una distinció important entre la xarxa pública i privada, a més de la titularitat o gestió: els centres que poden tenir un determinat ideari i els que no en poden tenir cap.

Aquesta distinció no és fútil, ja que les seves conseqüències jurídiques i pràctiques són molt importants. El TC ha definit què s’entén per caràcter propi (cosa que no fa la LODE ni cap llei posterior). Val la pena reproduir el text de la STC 5/1981, del 13 de febrer: :  “Tratándose de un derecho autónomo, el derecho a establecer un ideario no está limitado a los aspectos religiosos y morales de la actividad educativa. Dentro del marco de los principios constitucionales, del respeto a los derechos fundamentales, del servicio a la verdad, a las exigencias de la ciencia y a las restantes finalidades necesarias de la educación mencionada, entre otros lugares, en el art. 27.1 CE y en el 13.1 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en cuanto se trate de centros que (…) hayan de dispensar enseñanzas regladas, ajustándose a los mínimos que los poderes públicos establezcan respecto de los contenidos de las diversas materias, número de horas lectivas, etc., el ideario educativo propio de cada centro puede extenderse a los distintos aspectos de su actividad”.

És un canvi fonamental. El caràcter propi neix en el context dels greus enfrontaments, no només a Espanya, entre els partidaris de l’escola pública única i els que defensen la llibertat d’ensenyament. Aquests darrers eren, bàsicament, els centres confessionals i els pares que els recolzaven. Fins i tot a la laïcista França es va arribar a la pau escolar amb la Llei Debré (1959), trencant el monopoli de l’escola pública i reconeixent l’existència d’escoles confessionals, per cert, subvencionades per l’Estat. Així era el context espanyol en redactar-se la constitució (per això la redacció de l’article 27 va ser molt àrdua). Caràcter propi s’identificava a la pràctica amb confessionalitat del centre educatiu.

La sentència del TC per una banda, i l’evolució de l’educació espanyola, de l’altra, han modificat la dicotomia escola pública/escola confessional. Cada vegada hi ha més centres privats que no són confessionals, però que tenen un caràcter propi. La sentència del TC, amb una interpretació oberta del concepte (i jurídicament vinculant), permet que el caràcter propi no es limiti als aspectes religiosos, i que els pedagògics també siguin part de l’ideari. Però allò que no ha canviat és l’atribució del caràcter propi només als centres privats. Els públics, així ho diu la LODE i la LOE, no poden tenir caràcter propi, és a dir, cap ideari, sigui religiós o no.

Aquesta clara distinció també té derivades de gran transcendència. Per exemple, la llibertat de càtedra. Dues sentències del TC aclareixen l’abast de la llibertat de càtedra: la STC 5/1981 del 27 de juny i la STC 217/1992, de l’1 de desembre. En totes dues es distingeix clarament l’exercici d’aquest dret (reconegut en la constitució, art. 20) entre nivells educatius i entre ensenyament públic i privat. Precisament en aquest darrer cas, el TC admet que el caràcter propi del centre limita la llibertat de càtedra, mentre que a l’ensenyament públic aquest dret té un abast més gran. A la primera sentència es llegeix: “Libertad de cátedra es, en este sentido, noción incompatible con la existencia de una ciencia o una doctrina oficiales”. Per això, els centres públics han de ser neutres. Però quan el TC estableix que en un centre públic no hi pot haver una ciència o doctrina oficials, a què es refereix? es pot referir a una doctrina pedagògica, per exemple? Atesa l’amplitud del concepte de caràcter propi establert pel mateix TC, podríem concloure que sí.

El projecte educatiu o el caràcter propi camuflat

A les lleis educatives recents s’han introduït determinades novetats de caràcter jurídic que estan alterant a la pràctica la nítida diferència entre caràcter propi/neutralitat. Aquesta mutació comença per la Ley sobre Participación, Evaluación y el Gobierno de los centros docentes (1995), ja derogada. A l’article 6 s’introdueix una figura nova a l’ordenació dels centres educatius: l’anomenat projecte educatiu: “Los centros elaborarán y aprobarán un proyecto educativo en el que fijarán los objetivos, las prioridades y los procedimientos de actuación, partiendo de las directrices del Consejo Escolar del Centro”. I un matís important: tots els centres, tant públics com privats, han de tenir aquest projecte. De moment es concreta en aspectes que no semblen ideològics o doctrinals: els objectius, les prioritats i els procediments d’actuació. Els centres privats tindran, a més del caràcter propi, el projecte educatiu, encara que el primer en pot formar part, com un apèndix del segon. De fet, el caràcter propi es dilueix, sense desaparèixer, en el projecte educatiu dels centres privats.

Però, un cop introduït el projecte educatiu, el seu abast s’ha anat ampliant fins a fregar allò que en realitat és un caràcter propi. Val la pena transcriure el llarg redactat de l’article 121 de la LOE: “El proyecto educativo del centro recogerá los valores, los fines y las prioridades de actuación, incorporará la concreción de los currículos establecidos por la Administración educativa, que corresponde fijar y aprobar al Claustro, e impulsará y desarrollará los principios, objetivos y metodología propios de un aprendizaje competencial orientado al ejercicio de una ciudadanía activa. Asimismo incluirá un tratamiento transversal de la educación en valores, del desarrollo sostenible, de la igualdad entre mujeres y hombres, de la igualdad de trato y no discriminación y de la prevención de la violencia contra las niñas y las mujeres, del acoso y del ciberacoso escolar, así como la cultura de paz y los derechos humanos”.

Hi ha alguna diferència entre un caràcter propi i el projecte educatiu? En incloure valors, principis i metodologies o un aprenentatge competencial, no està incloent algun tipus de doctrina oficial? Valors, quins valors? Els que decideixi simplement una majoria conjuntural? Quina metodologia? L’aprenentatge per descobriment, per projectes, per situacions d’aprenentatge, per una concepció determinada de les competències clau que, curiosament, coincideix amb la sostinguda per determinats pedagogs i no per altres? Pot una determinada (i discutible) doctrina pedagògica imposar-se com a obligatòria a un centre? Si, segons el TC, els centres públics no poden tenir una ciència oficial, per què s’imposen metodologies pedagògiques que, a més, no tenen prou evidència científica o, simplement, no són científiques?

Altres sentències del TC acaben de perfilar la llibertat de càtedra: “Es una proyección de la libertad ideológica y del derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones, que cada profesor asume como propias en relación con la materia objeto de su enseñanza…” (STC 217/1992, d’1 de desembre i STC 212/1993, de 28 de juny). Fins a quin punt es pot obligar un professor a assumir com a pròpies determinades doctrines pedagògiques? És ben cert que el TC admet que no vulnera la llibertat de càtedra la prescripció de normes organitzatives com ara programació d’una matèria, horari, mètode d’avaluació… Una cosa és què s’ensenya (el currículum) i una altra com. Quan un docent tanca la porta de la seva aula i ha de fer una classe, està obligat a ensenyar un currículum. Però està obligat a ser constructivista? A aplicar l’aprenentatge significatiu? El tema és de fons: és l’assumpció en el projecte educatiu (de manera implícita) d’una doctrina pedagògica concreta, entre d’altres que, legítimament, el docent pot triar o no.

Tot l’article 19 de la LOE (Principis pedagògics) és l’assumpció mitjançant una llei orgànica d’una doctrina pedagògica que esdevé oficial. S’obliga textualment el professorat a ensenyar mitjançant aprenentatge significatiu i un conjunt de mètodes pedagògics que responen a un determinat corrent pedagògic. Si això ho diu la llei, encara es podrà cargolar més a través del projecte pedagògic.

Es pot objectar que el projecte educatiu és el resultat de la participació del professorat. Però a això hi ha dues objeccions. La primera, la participació a través del claustre o consell escolar no és un dret superior a la llibertat de càtedra i al principi de neutralitat que segueix en vigor, perfectament interpretat pel TC en tractar de la llibertat de càtedra. El dret de participació està reconegut en la constitució, art.27.7: “Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca”. Què s’entén per control i per gestió? El TC ho ha entès com a referit als òrgans de participació dels centres i, en concret, al consell escolar i claustre. Entre les funcions del consell escolar (art. 127 LOE) figura: “Aprobar y evaluar los proyectos y las normas a los que se refiere el capítulo II del título V de la presente Ley, es decir el proyecto educativo”. La participació es limita a un simple aprovar i avaluar. El claustre també hi participa, però es limita a: “Formular al equipo directivo y al Consejo Escolar propuestas para la elaboración de los proyectos del centro y de la programación general anual (art. 129,a). És a dir, la participació és molt limitada, ni tan sols el claustre intervé realment en la formulació directa del projecte educatiu; només pot fer propostes no vinculants.

La llibertat de càtedra és un dret subjectiu que, com recorda el TC, deriva del dret a la llibertat d’expressió. La simple participació passiva en un discutible òrgan de participació (el consell escolar) que valida el projecte no pot anul·lar un dret subjectiu, sense la seva renúncia expressa. Si un projecte educatiu decideix una programació per projectes menystenint els coneixements, està el professor obligat a fer seva aquesta doctrina si, en consciència, creu que és més eficient programar sobre la base de coneixements? El constructivisme no deixa de ser una hipòtesi científica (sempre que superi la contrastació amb les evidències) convertida la doctrina oficial i obligatòria. Però no és l’única hipòtesi i està sotmesa al mètode científic. Es pot imposar com a doctrina oficial? Doncs tot indica que sí. A més a més, els fets van mostrant els seus problemes amb la realitat. Poc importa això als pedagogs orgànics. Deuen pensar, com Hegel, que si els fets no coincideixen amb la teoria, pitjor per als fets.

Segona raó: aquesta suposada participació en l’elaboració del projecte educatiu és, a la pràctica, inexistent. A molts centres, el projecte és imposat per la direcció, mitjançant l’artifici de recórrer al projecte de direcció. Segons l’article 134 de la LOE, el projecte de direcció ha d’incloure els objectius, les línies d’actuació i l’avaluació del mateix, conceptes summament vagues i ambigus en què hi cap gairebé tot. En definitiva, atesa la participació limitada del professorat en l’elaboració del projecte educatiu, és la direcció (l’equip directiu, diu la llei) qui l’elabora. O sigui, com als centres privats, als públics el titular (la direcció) és qui imposa el projecte.

Entre el projecte educatiu i el de direcció, els centres públics acaben tenint de manera solapada un autèntic caràcter propi, liquidant, a la pràctica, la distinció entre centres privats, que poden tenir un ideari confessional i pedagògic, i públics, en què han de prevaldre dos drets fonamentals: la neutralitat (també sobre doctrines pedagògiques) i la llibertat. Aquesta distinció continua sent constitucionalment vàlida. Si partim de l’àmplia definició del caràcter propi que ha fet el TC i que més amunt se cita, és clar que, per mitjà del projecte educatiu, hem introduït el caràcter propi als centres públics, asfixiant el principi de neutralitat i la llibertat de càtedra i d’ensenyar.

Llibertat d’ensenyament, llibertat d’ensenyar

Els liberals que van redactar les constitucions de 1869 i 1876 entenien la llibertat d’ensenyament com a “llibertat d’ensenyar”, és a dir, com a llibertat de càtedra o d’expressió. En el context de l’època no se’ls passava pel cap que poguessin desaparèixer els centres confessionals, cosa que tampoc pretenien com a bons liberals. Aleshores el problema no era tant la llibertat d’elecció de centre, sinó la llibertat per crear establiments educatius lliures de la tutela confessional i amb professors lliures per ensenyar segons les seves conviccions ideològiques i pedagògiques.

Les lleis franceses contra l’ensenyament confessional, sobretot la llei Combes del 1904 i la de separació d’Església i Estat (1905) van suposar la fi del principi de llibertat d’ensenyament entesa com a llibertat d’elecció. La política seguida per la Segona República espanyola, encara que efímera, seguia el mateix camí. Això va fer que el concepte de llibertat d’ensenyament es focalitzés en la llibertat d’elecció de centres no estatals, sobretot confessionals. Els convenis internacionals sobre drets fonamentals van consagrar aquesta manera d’entendre la llibertat d’ensenyament. I així va passar al constitucionalisme espanyol del 1978.

Però llibertat d’ensenyament no és només llibertat de creació, direcció i elecció de centres. També és llibertat d’ensenyar. Això ho reconeix taxativament el TC en la seva citada sentència 5/1981. Val la pena transcriure aquest paràgraf del fonament jurídic 7: “La libertad de enseñanza, reconocida en el art. 27.1 de la Constitución implica, de una parte, el derecho a crear instituciones educativas (art. 27.6) y, de otra, el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites propios del puesto docente que ocupan” (art. 20.1 c). El nostre TC coincideix amb els liberals del XIX: llibertat d’ensenyament també és llibertat d’ensenyar. Cal fer notar que, per al TC, la llibertat de càtedra deriva del dret a la llibertat d’expressió i no de la llibertat d’ensenyament.

La piconadora del projecte de direcció i educatiu, més l’intrusisme de les lleis orgàniques educatives que, abusant del caràcter orgànic, colen normes que no deriven de cap mandat constitucional, fan que hi hagi dubtes seriosos sobre si, de facto, a Espanya es pot parlar d’una autèntica llibertat d’ensenyament (en el sentit que li dóna el TC) i llibertat de càtedra. Dos drets fonamentals de les democràcies liberals. En un article anterior s’ha tractat el caràcter invasiu de les lleis orgàniques. Potser l’absència d’autèntics liberals als governs espanyols ens ha portat a aquesta situació. No deixa de ser paradoxal que sigui l’anomenada “pedagogia progressista” la que recorri a mètodes no gens liberals per imposar-se.

Els centres públics no poden tenir caràcter propi, però, de fet, en tenen. La llibertat d’ensenyar i de càtedra queden compromeses per les cotilles jurídiques que hem esmentat. Per aquesta via entrem en una curiosa forma de “confessionalitat” dels centres públics. El projecte educatiu acaba esdevenint un document ideològic que imposa una doctrina pedagògica oficial. Passem d’una confessionalitat religiosa a una altra pedagògica, però confessionalitat, al capdavall. Després de dècades lluitant per un sistema educatiu lliure, per drets fonamentals com a llibertat d’ensenyament i de càtedra, resulta que s’esfumen mentre els que sempre s’han rebel·lat contra la confessionalitat ens n’imposen, subtilment, una altra.

Fuente: educational EVIDENCE

Derechos: Creative Commons